Hay un debate sobre la posible desaparición de los órganos autónomos. Algunos le apuestan a su desaparición y otros a su férrea defensa. Mi propuesta para ambos bandos es considerar una tercera opción: reestructurarlos. Aquí intentaré justificar esta idea.
Según la teoría tradicional de poderes, el sistema constitucional solo contempla la existencia de los poderes legislativo, ejecutivo, y judicial. Sin embargo, hace más de 20 años, resurgió el debate sobre ciertos órganos identificados como órganos constitucionales autónomos (OCAs), que no formaban parte de dichos poderes. En México, este fenómeno comenzó con la autonomía concedida a las Universidades Públicas, luego se reconoció la autonomía al Banco de México y al Instituto Federal Electoral. La creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos en 1992 reactivó el debate sobre la naturaleza de los OCAs.
Una definición de OCAs los considera órganos públicos con facultades estatales concurrentes, suplentes o duales con los otros poderes públicos y características fundamentales como personalidad jurídica y autonomía técnica, presupuestaria, reglamentaria y administrativa.
¿Cómo surgen los OCAs? Hay dos posiciones: nombremos a la primera como evolución administrativa, y que sugiere que existen desde los orígenes del derecho; nombremos a la segunda la de recuperación de la legitimidad, que los ve como resultado de una demanda democrática ante la pérdida de legitimidad de los modelos tradicionales.
Según la idea de la evolución administrativa, los órganos autónomos (OCAs) ya existían desde los inicios del derecho y simplemente han ido cambiando con el tiempo hasta tomar la forma actual. Desde esta perspectiva, el origen más lejano de los OCAs en el derecho occidental se encuentra en la figura del municipio.
Ahora bien, en cuanto a la teoría de la recuperación de la legitimidad, hay razones históricas que respaldan la idea de que los OCAs son una respuesta democrática para restaurar la legitimidad perdida en los modelos tradicionales. La creación de un órgano autónomo, según esta perspectiva, busca generar un poder que revitalice, supervise y evalúe el desempeño de los poderes tradicionales. En América Latina, la aparición de los OCAs se vincula a esta necesidad. Es importante recordar que muchos países latinoamericanos pasaron de un Estado totalitario a un Estado Democrático de Derecho. Durante esta transición, los órganos autónomos surgieron como una alternativa para corregir la mala distribución de poderes y la excesiva concentración de poder en el ejecutivo.
En el caso particular de México, aunque los OCAs cuentan con respaldo teórico y jurisprudencial que les ha venido dando acabados estructurales, su reconocimiento constitucional es deficiente. Pues a pesar de que la Constitución reconoce varios OCAs, su ubicación es dispersa y su conceptualización no es uniforme.
Si observamos cómo está organizada la Constitución, dividiéndola en las partes dogmática y orgánica, veremos que los órganos autónomos (OCAs) están dispersos por ambas partes de la Constitución de manera un tanto arbitraria. Por ejemplo, el Instituto Nacional Electoral está mencionado en el artículo 41 de la Constitución, y la Comisión Nacional de Derechos Humanos se encuentra en el artículo 102 apartado B del mismo documento. Ambos están en la parte que trata
sobre la organización del Estado. En cambio, el Instituto Federal de Telecomunicaciones aparece en el artículo 27, y el Banco de México está regulado en el artículo 28, los cuales forman parte de la sección que establece los principios fundamentales, más conocida como la parte dogmática.
Además, una vez que estos órganos están reglamentados, tampoco hay una uniformidad en cómo son reconocidos conceptualmente. A veces, el legislador comienza definiendo el propósito del estado, como sucede con el Órgano del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. En otros casos, el legislador empieza describiendo la denominación y las características específicas del órgano constitucional autónomo, como ocurre con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Y esto, aunque pueda parecer un problema menor, pero tiene otros efectos que repercuten en su eficacia y eficiencia.
Concretamente, los problemas principales que enfrentan los OCAs son conflictos de competencias, asignación de poderes que limitan su potencial operativo, falta de claridad en sus funciones constitucionales y desorden en su regulación. Estos problemas se deben, en gran medida, a una regulación hecha de prisa y desconsiderada de la evolución de los OCAs, así como al desconocimiento por parte del legislador nacional de la metodología constitucional en cuanto a estas figuras.
Por todo ello, es necesario abordar el problema de manera fundamentada. Reconocer la ineficiencia del statu quo, no implica deshacerse de todo, sino realizar ajustes específicos. Si se va cambiar el agua sucia de la bañera, no se puede tirar con todo y niño. Hay que hacer eso sí, el cambio de agua.